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鐵路改革方案或下半年出臺 債務難題引分歧

近日,一位參與鐵道部改革方案研究制定的人士向《第一財經日報》記者透露,鐵道部改革方案有可能今年下半年提出,但具體實施也許要等到明年了。

鐵路改革已經箭在弦上。

今年兩會期間,溫家寶總理在政府工作報告中表示,中國將完善和落實促進非公有制經濟發展的各項政策措施,打破壟斷,放寬准入,鼓勵民間資本進入鐵路、市政等領域,營造各類所有制經濟公平競爭、共同發展的環境。

發改委《關於2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》提出,今年要按照政企分開、政資分開的要求,研究制定鐵路體制改革方案。在今年的體制改革重點中,鐵路體制改革成為僅次於“國有資產管理體制”改革的第二大重點改革任務。

目前,坊間流傳著各種關於鐵路改革的方案,但相對於民眾的急切,鐵路內部人士還是強調穩重為先。不管是快還是慢,只要邁出了第一步,改革開弓沒有回頭箭。

爭議數年的鐵道改革,也許在今年年內,就會有一個初步方案。

近日,一位參與鐵道部改革方案研究制定的人士向《第一財經日報》記者透露,鐵道部改革方案有可能今年下半年提出,但具體實施也許要等到明年了。

該人士介紹,目前幾個部委正進行有關鐵路改革的新一輪討論研究,大致上對政企分離和總公司下轄分公司兩大方向基本無太大異議,但具體實施細則仍然在調研階段。其中,最受關注的“大部制”改革和網運分離模式正在進行重點討論和研究,但因牽涉面較廣,具體細節暫不明晰。

“外部催促改革聲音不斷,不過,就鐵路系統內部的情況來看,我們並不主張盲目加快步伐。”該人士表示,雖然困難重重,但就鐵道部自身的資金壓力和高層決心來看,改革不會繼續拖延太久。

“網運分離”受青睞

從早前國務院成立改革小組的傳聞,到各種改革方案猜想,坊間關於鐵路改革的熱情高漲不退。今年兩會期間,全國政協委員、鐵道部原副部長孫永福接受記者採訪時說:“改革是個方案,正在研究,現在要等換屆,不是現在。”這曾是關於鐵路改革最接近“官方”的說法。

“在5月以前,沒有太多實質性進展。”上述消息人士稱,最新情況是,改革已進入高層討論調研階段,在大方向明確的背景下,正在就實施方案和細則進行調研和制定。預計下半年會有方案出臺,而具體的落實和實施需等到政府換屆後。

在具體改革方向上,該人士稱政企分開的大方向已無異議,鐵道部併入“大交通部”也有可能。一種設想是“大交通部”下設“鐵路運輸管理局”,負責鐵路建設規劃、鐵路運輸的統一調配和管理。而地方鐵路局將有可能改制為鐵路運營企業集團,實現鐵路運輸市場化。

此外,對於爭論多年的“網運分離”和“網運合一”模式,目前討論的基調似乎更青睞“網運分離”模式。

早在2000年,鐵道部曾提出“網運分離”的方案,即將鐵路路網與運輸營業分開,組成國家級的路網公司和數家多種所有制的客貨運公司。但在那時鐵路運力不足的情況下,此方案引入的過強競爭機制有可能導致運行秩序混亂,降低鐵路系統的運輸效率,難以應對每年的春運等運輸高峰,最終被否。

2003年,鐵道部又向國務院遞交了“網運合一、區域競爭”的總體方案。新方案對鐵道系統震動較小,改革成本也較低,是一種更為現實的解決方案。只是,該方案雖可解決鐵路系統政企不分的問題,但無法實現充分的市場競爭,因功效甚微也最終被棄。

現如今,在日趨增長的鐵路債務壓力下,“網運分離”模式再次被提出,希望實現困境突圍。

難題:人事、債務

“鐵道部改革不缺方案,缺的是共識!”該人士透露,目前改革的難點和討論點主要集中在人事、債務和如何權衡地方局權利等問題。此次改革能否有效順利地進行,更多的是考驗高層的決心和力度。

若進行大部制改革,首先涉及人事重組問題。上述消息人士指出,研討中有建議提出在交通管理委員會下設立鐵路運輸管理局。業內人士紛紛猜測,若果真如此,出任局長的很可能是部級幹部。

除去管理層,鐵路改革還涉及眾多鐵路員工。據不完全統計,全國涉及鐵路行業的人員及其家屬超過1億人,如何妥善處置人事關係將是改革能否長治久安的重點。

人事之外,改革最受關注的焦點和難點均集中在鐵道部巨額債務上。債務問題不僅成為鐵道部改革的內部核心驅動力,也使得業內人士和專家學者在 “留”和“拆”上分成兩個陣營。

其中,一部分人士主張繼續保留鐵道部,以便讓其作為責任機構處理已經累積起來的債務並完成鐵路建設任務。另一部分人士則認為,撤銷鐵道部、建立綜合交通運輸管理體制才是鐵路債務得到有效處置的先決條件。

如何處理這筆巨額債務,目前還未能拿出一個最佳方案。國家發改委綜合運輸研究所運輸管理研究室主任劉斌認為,解決債務問題的任務越是急迫,改革方案的設計越須穩妥。國家財政沒有能力因為鐵路改革就一下子註銷這筆壞賬,各上市商業銀行也經受不住鐵路債務集中違約的打擊。因此,建立有效的債務清償和處理機構與機制應該是重點。

“作為實施鐵路政企分開方案的組成部分,應該分別成立鐵路運輸總公司和鐵路建設與資產管理總公司。幾乎所有國際案例都證實了鐵路債務困局主要是由政企合一的體制所造成的,因此也只能靠體制改革解決,而決不能反過來把債務處置理解成是改革的前提。”中國工程院院士王夢恕說。

在多年形成的鐵路模式和複雜背景下,劉斌認為鐵路改革大週期會長過其他行業的改革,“中國電信[3.99 0.25%]行業在政企分開改革後已有十多年時間,仍然在不停調整。鐵路改革也需要在實踐的過程中不斷調整,不可一蹴而就。”他說。

“如果改革僅僅是為瞭解決鐵道部的債務問題,將難以符合公眾的預期。”上述消息人士稱,雖然外部改革呼聲一浪高過一浪,但內部改革仍是如履薄冰。實現政企分開後,如何實現好行業開放,解決好鐵路運營和發展的問題,讓行業合理發展等問題都是考量改革是否真正成功的重點,“我們不主張冒進。”該人士說。

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地方鐵路局頻頻試水細節改革

改革在高層層面雖看不到明顯動靜,但地方局卻動作連連。

近日,一接近鐵道部的消息人士向《第一財經日報》記者介紹,一直以來,地方鐵路局在整個改革方案的制定中都起著極其重要的作用。“除了參與討論和提供調研參數等,他們還承擔著從實踐上為改革方案細化做更詳細的論證的任務。”

多年來,地方上的改革實驗端倪連續不斷,跨入今年後,動作更是密切。記者從接近鐵道部的人士處瞭解到,近期鐵道部宣佈了鐵道部運輸局的機構調整,原運輸局下基礎部和裝備部按照專業領域被分別拆分,以加強專業管理。

武漢鐵路局相關人士向《第一財經日報》記者表示,自去年開始,高層就不斷有涉及改革的相關指示下發。“部分路局甚至還組織人員學習相關跨行業知識。”該人士說。

在資金方面,鐵道部也試圖下放更多權力,拉動地方積極性。今年年初,鐵道部試圖下放城際鐵路主導權,由地方政府出錢建設城際鐵路。隨著近兩年鐵路基本建設投資從高峰回落,鐵道部負債率的增速將下降。為避免鐵路部門陷於高額負債、實現可持續發展,辦法之一是實現跨區域的戰略鐵路通道由國家出錢建設,其餘線路採取誰受益誰投資的原則。

如此放權,相信在發揮地方主動性和引進外部資本方面都起到了積極的引導作用。

緊接著,轄屬上海局的滬杭、滬寧兩條鐵路高調打折。“鐵老大”放低身段降價求促銷被看做是加入市場競爭機制的試水。政企分離、謀求市場的大方向不言自明。

步入5月來,鐵道部紛紛推出火車票丟失可補辦、未來購票將可選鋪位等便民措施。這些細節都讓人感受到昔日冷冰冰的“鐵老大”變得越來越和氣,市場氣息不斷加重。

業內人士稱從地方局頻繁的實踐動作和改革細節來看,鐵路整體改革的姿態和決心都令人欣喜。
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